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Moralidade Fiscal, Parcela Justa do Imposto e Direitos dos Contribuintes – Parte 1 Renato Vilela Faria

Era uma vez….uma época em que a China estava crescendo loucamente; os recursos naturais estavam fazendo as pessoas ficarem cada vez mais ricas; os gregos, aos 55 anos, paravam de trabalhar com pensões gordas; os bancos norte-americanos concediam empréstimos milionários a pessoas sem nenhum centavo (ou mesmo sem garantias); e os políticos estavam felizes por todas as partes do mundo. E aí, de repente, os Lehman Brothers! Será que havia dinheiro suficiente para sustentar tantos direitos sociais, governos populistas, benefícios fiscais duvidosos e agressivos e toda essa festa (ou farra) que acontecia no mundo?

Começou mais ou menos assim o painel que discutiu sobre a crise econômica e proteção dos direitos dos contribuintes no Congresso Internacional do IFA (International Fiscal Association), realizado durante os dias 27 a 31 de agosto de 2017, no Rio de Janeiro. Com ênfase fortemente voltada às grandes discussões do direito tributário internacional, em especial ao pacote de Ações do BEPS (Base Erosion Profit Shifting) lideradas pela OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico), um dos grandes temas largamente discutido e que chamou a atenção do público foi a questão do “imposto ou tributação moral” (tax morality) e do que costumou a se chamar da parcela justa do imposto (fair share of tax) a ser recolhido/pago pelos contribuintes, notadamente pelas grandes corporações multinacionais.

A discussão foi tomada por diferentes perspectivas, da administração fiscal, do legislativo, dos tribunais e da seara política. Os debates questionaram e contrastaram a análise da relevância do que é esperado a título de comportamento dos contribuintes com os princípios tradicionais do direito tributário, tais como a legalidade e da expectativa de certeza com relação aos atos do estado.

A solução que parecia ter sido encontrada seria tributar as multinacionais, afinal elas não votam e, como os ricos, são em menor número e devem contribuir com uma parcela maior. Anos se passaram e gigantes como Google, FaceBook, Starbucks, Amazon e tantas outras, redomiciliaram seus estabelecimentos em busca de uma carga tributária menor, em alguns casos por meio de planejamentos tributários agressivos; na visão dessas empresas, em busca de uma parcela de contribuição que entendiam ser justa do lado deles.

Avaliar o comportamento dos contribuintes, mormente aquelas empresas, como certo ou errado, o que, a rigor, é uma questão quase que moral, tornou-se medida comum, não apenas pelo público em geral, mas, também, por membros do governo e do legislativo, a adêmicos e até mesmo pelo Judiciário. Nos Estados Unidos, por exemplo, o senado questionou e contestou veementemente a postura de empresas genuinamente norte americanas que deslocaram toda a tributação de seus lucros para países com baixa tributação, como é o caso da Irlanda. Bilhões de dólares deixaram de ser arrecadados em matéria de imposto sobre a renda, dando margem para questionamentos se essas novas estruturas eram ou são válidas ou, ao contrário, constituem práticas fiscais prejudiciais e evasivas.

A justiça ou igualdade (fairness), que é um valor altamente subjetivo, passa a ser encarada quase que como uma norma prescritiva, supostamente “obrigando” os contribuintes a contribuir com a sua parcela justa da arrecadação. Mas qual seria essa parcela “justa” de imposto? Estamos falando de uma justiça distributiva, como ocorre, ou ao menos deveria ocorrer, com a tributação sobre a renda, baseada na capacidade contributiva? Ou, diante da crise econômica que assolou o mundo na última década, e ainda traz seus efeitos, com redução sensível dos níveis de arrecadação, estamos falando de uma perseguição às bruxas como forma de arrecadar receitas tributárias a qualquer custo? Será que o elemento subjetivo do valor “justiça” comporta essa elasticidade?

Nessa toada, vários questionamentos devem ser feitos para tentar isolar algumas características e construir uma ou algumas premissas de forma a classificar se o sistema tributário de um determinado país é ou não justo. Assim, são relevantes, dentre outros, os seguintes questionamentos: (i) qual a carga tributária de todos os entes tributantes (federal, estadual e municipal) em um país?; (ii) quanto de tributos pessoais (o IR é o maior exemplo) estamos pagando?; (iii) quão dependente o sistema tributário de um país é dos tributos pessoais em relação aos demais tributos?; (iv) quão graduado é o sistema tributário do país ou quão progressivas são as alíquotas?; (v) quais as ferramentas para redução ou diferimento da tributação? Essas ferramentas estão disponíveis a todos?; (vi) qual a média da alíquota tributária efetiva para os 1% mais ricos e para os 99% menos ricos e como essas médias se comparam? Esses são apenas alguns questionamentos para tentar melhor direcionar o assunto e suas conclusões.

A primeira comparação para tentar identificar se o sistema tributário é justo é a comparação entre o total da carga tributária com o PIB do país. A primeira coluna da tabela abaixo traz os resultados colhidos pelo expositor canadense, Michael O’Connor.
Vejamos:

No mesmo exemplo, tomando por base a carga tributária dos grupos “1% mais ricos” e “99% menos ricos” e, após, comparando com a média da carga tributária conforme o PIB, questiona-se: é possível afirmar que o sistema tributário é justo? Vejamos:

Tomando por base a carga tributária total e sua relação com o PIB, apenas na Austrália e no Reino Unido a parcela dos 1% mais ricos estaria pagando uma “parcela justa de imposto”, enquanto países como Estados Unidos e Canadá teriam as maiores diferenças em relação quando se toma por comparação as faixas tributárias mais altas. Quando se tem em mente a progressividade do IR e o princípio da capacidade contributiva, que, no final, quer dizer, paga mais quem pode mais, pode-se depreender que haveria uma desigualdade muita grande nesses países.

Todavia, tomando por base o racional do coeficiente GINI[1], verifica-se que nesses países, especialmente no Canadá, a distribuição da renda tem distorções menos gritantes se comparadas a países como o Chile ou o Brasil.

À luz desses exemplos, alguns poderiam concluir que a justiça fiscal poderia ser atingida com base na habilidade de pagar (que nada mais é do que o princípio da capacidade contributiva) e com a realocação sistemática da renda. Nesse sentido, o objetivo do sistema tributário não seria apenas o de gerar receita para o Estado mas, também, um objetivo extra fiscal com foco na melhor redistribuição da riqueza.

O expositor, contudo, chama a atenção para o fato de que nem sempre aumentar a carga tributária dos mais ricos terá como resultado a solução para a enorme disparidade de carga tributária entre os mais ricos e os mais pobre (ou menos ricos). Sustenta que, com base no “fator GINI”, o aumento da tributação para a parcela da sociedade com baixa renda ou mesmo de renda média poderia piorar a sistemática de distribuição da renda em toda a sociedade. Parece mesmo óbvia essa conclusão.

Em outra conclusão, que igualmente nos pareceu óbvia, o expositor informa que em países como México, Chile e Colômbia, nos quais o efeito resdistributivo da tributação é relativamente fraco e a riqueza é altamente concentrada, aumentar a tributação dos 99% menos ricos poderia tornar o sistema mais regressivo, aumentando, potencialmente, a desigualdade da carga tributária de um determinado sistema ou país.

Conclui o expositor que o 1% mais rico está próximo ou se aproximando da parcela justa do país. Surge a pergunta: o sistema tributário nesses países, notadamente Austrália e Reino Unido, é justo?

No Brasil, com o objetivo de ampliar o processo de transparência na divulgação de informações, iniciado a partir da publicação da Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011, a Receita Federal do Brasil vem, anualmente, divulgando dados agregados sobre a distribuição pessoal da renda e da riqueza da população brasileira.

Segundo estudos desenvolvidos e divulgados pela Receita Federal do Brasil[2], é possível depreender que a parcela da população que tem a renda concentrada em rendimentos sujeitos à tributação exclusiva de fonte (como são os casos de investimentos e aplicações nos mercados financeiro e de capitais) e em rendimentos isentos (como é o caso dos lucros e dividendos), tem carga tributária efetiva inferior a 1%. Na outra ponta, contribuintes cujos rendimentos são exclusiva ou preponderantemente de fontes de renda tributável (salários, por exemplo), a carga tributária efetiva aumenta substancialmente. Há nítida desigualdade da tributação da renda no País e, com o avanço de modelos jurídicos como o da “pejotização”, o problema da desigualdade tende a se agravar mais ainda.

Em entrevista divulgada recentemente na Folha de São Paulo[3], o economista Bernard Appy chama a atenção para o problema e conclui que é injustificável que duas pessoas que fazem a mesma coisa, prestando exatamente o mesmo serviço, tenham uma diferença tão grande de tributação. No exemplo trazido pelo economista, ferrenho defensor de uma reforma tributária ampla e efetiva no país, duas pessoas com uma remuneração mensal de R$ 30.000,00, enquanto o “PJ” teria uma tributação variando de 11,45% a 18,3%, o mesmo profissional, na qualidade e posição de empregado, sofreria uma tributação que chegaria ao nível de mais de 50%.

Qual a justiça fiscal que queremos? Será ela a mesma para países desenvolvidos e países em desenvolvimento? Fala-se tanto em tributação da renda, perseguição às multinacionais, mas é impossível não colocar nesse debate a tributação sobre o consumo, que claramente pune os mais pobres.

O valor justiça é a principal razão e fonte onde o Direito está assentado, sendo impossível dissocia-lo dos valores da solidariedade e liberdade. É do valor justiça que emana o princípio da igualdade e seu corolário a capacidade contributiva. Nessa linha de raciocínio, não é factível imaginar um imposto justo (e prático) que esteja dissociado das contrapartidas do Estado e do contribuinte[4].

É dizer, não é aceitável a postura do contribuinte que sonega o recolhimento de tributos, ao mesmo tempo em que se aproveita dos serviços públicos que lhe são colocados à disposição ou mesmo do mercado consumidor dos produtos e serviços realizados por esse contribuinte. Deve, assim, exemplificando a teoria, haver limites aos planejamentos tributários e na forma como lacunas legislativas são preenchidas. Igualmente, a ótica do Estado não pode restringir-se apenas à arrecadação, devendo voltar-se os olhos para o exercício de uma verdadeira justiça social (e não apenas fiscal), com estrito respeito aos princípios e regras expostos na Constituição Federal. Nessa perspectiva, é possível trilhar um caminho para um imposto justo, cobrança de moralidade na postura dos contribuintes e na razoabilidade e proporcionalidade da parcela justa de contribuição de cada contribuinte em favor do Estado.

[1] Fonte: Wikipedia e dados do Banco Mundial. Acesso em 11.10.2017. Disponível em:http://wdi.worldbank.org/table/2.9; e https://pt.wikipedia.org/wiki/Coeficiente_de_Gini.

[2] Fonte: Receita Federal do Brasil. Acesso em 11.10.2017. Disponível em: http://idg.receita.fazenda.gov.br/noticias/ascom/2016/maio/receita-publica-dados-estatisticos-sobre-a-distribuicao-de-renda-das-pessoas-fisicas-em-2014.

[3] Folha de São Paulo, Caderno “Mercado”, edição de domingo, 08.10.2017. Disponível em:

[4] Cfe. FARIA, Renato Vilela. Noções de Justiça Fiscal e o Planejamento Tributário. In Revista de Direito Tributário Atual – Vol. 23. São Paulo: Dialética, 2009. P. 427-448.